На круги своя (ЗУ №1691 от 18.02.2010 г.- неконституционный)

И М Е Н Е М У К Р А И Н И

Р И Ш Е НИЕ

КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА УКРАИНЫ

в деле по конституционному представлению

Верховного Суда Украины относительно соответствия

Конституции Украины (конституционности) положений

Закона Украины «О внесении изменений в некоторые

законодательные акты Украины относительно подведомственности

дел, связанных с социальными выплатами»

г. Киев Дело N 1-40/2010

9 сентября 2010 года

N 19-рп/2010

Конституционный Суд Украины в составе судей:

Головина Анатолия Сергеевича — председательствующего,

Баулина Юрия Васильевича,

Бринцева Василия Дмитриевича,

Вдовиченка Сергея Леонидовича,

Винокурова Сергея Маркиановича,

Дидкивського Анатолия Александровича,

Домбровского Ивана Петровича,

Кампа Владимира Михайловича,

Колоса Михаила Ивановича,

Лилака Дмитрия Дмитриевича,

Маркуш Марии Андреевны,

Стецюка Петра Богдановича,

Стрижака Андрея Андреевича,

Ткачука Павла Николаевича,

Шишкина Виктора Ивановича — докладчика,

при участии уполномоченных представителей субъекта права на конституционное представление Еремы Анатолия Григорьевича — заместителя Председателя Верховного Суда Украины, Хавронюка Николая Ивановича -заместителя руководителя аппарата Верховного Суда Украины — начальника правового управления; Постоянного представителя Верховной Рады Украины в Конституционном Суде Украины — Селиванова Анатолия Александровича; привлеченных к участию в рассмотрении дела представителей Высшего административного суда Украины Цуркана Михаила Ивановича — заместителя Председателя Высшего административного суда Украины, Перепелюка Владимира Григорьевича — заместителя начальника Секретариата Главы Высшего административного суда Украины,

рассмотрел на пленарном заседании дело по конституционному представлению Верховного Суда Украины относительно соответствия Конституции Украины ( 254к/96-ВР ) (конституционности) положений Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами» от 18 февраля 2010 года N 1691-VI ( 1691-17 ) (Ведомости Верховной Рады Украины, 2010 г., N 19, ст.154).

Поводом для рассмотрения дела согласно статей 39, 40 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» ( 422/96-ВР ) стало конституционное представление Верховного Суда Украины.

Основанием для рассмотрения дела согласно статье 71 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» ( 422/96-ВР ) есть наличие утверждений субъекта права на конституционное представление относительно неконституционности положений Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами» ( 1691-17 ).

Заслушав судью-докладчика Шишкина В.І., объяснение Хавронюка М.И., Еремы А.Г., Селиванова А.О., Перепелюка В.Г., Цуркана М.И. и исследовав материалы дела, Конституционный Суд Украины

установил:

1. Субъект права на конституционное представление — Верховный Суд Украины — обратился к Конституционному Суду Украины с ходатайством решить вопрос относительно соответствия Конституции Украины ( 254к/96-ВР ) (конституционности) положений Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами» от 18 февраля 2010 года N 1691-VI ( 1691-17 ) (дальше — Закон N 1691).

Законом N 1691 ( 1691-17 ) внесено изменения в Гражданско- процессуальный кодекс Украины ( 1618-15 ) (дальше — ГПК Украины) и Кодекса административного судопроизводства Украины ( 2747-15 ) (дальше -КАС Украины), согласно которым рассмотрение споров, связанных с социальными выплатами, осуществляется в порядке гражданского судопроизводства.

По мнению Верховного Суда Украины, положение Закона N 1691( 1691-17 ) противоречат части третьей статье 22, части второй статьи 24, частям первой, второй статье 55, статьи 64 Конституции Украины ( 254к/96-ВР ), поскольку внедрение такого порядка рассмотрения дел относительно социальных правоотношений значительно суживает объем права граждан на судебную защиту в спорах с органами государственной власти.

В конституционном представлении акцентировано на том, что при решении споров в порядке административного судопроизводства граждане освобождаются от платы за материально-техническое обеспечение рассмотрения дел. С целью реализации такой задачи административного судопроизводства, как защита прав, свобод и интересов физический лиц, в этом виде судебного производства действует принцип официальности, по которому суд применяет предусмотренные законом меры, необходимые для выяснения всех обстоятельств в деле, в частности относительно выявления и истребование доказательств по собственной инициативе. Суд может решать дело также на основе имеющихся доказательств, если лицо, которое принимает участие в деле, не предоставит по его предложению доказательства для подтверждения обстоятельств, на которые оно ссылается. Обязанность относительно доказывания правомерности своего решения, действия или бездеятельности возлагается на субъекта властных полномочий, если он как ответчик возражает против административного иска.

Таким образом, автор ходатайства утверждает, что рассмотрение дел,связанных с социальными выплатами, в порядке административного судопроизводства до передаче этих дел на рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства обеспечивал более эффективную судебную защиту прав и свобод наименее социально защищенных граждан.

2. Свои позиции относительно предмета конституционного представления высказали Президент Украины, Глава Верховной Рады Украины, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, Высший административный суд Украины, Академия судей Украины, научные работники Киевского национального университета имени Тараса Шевченко, Львовского национального университета имени Ивана Франко, Национальной юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого, Одесской национальной юридической академии, Центра политико правовых реформ.

3. Разрешая вопрос, возбужденный в конституционном представлении, Конституционный Суд Украины исходит из следующего.

3.1. Со вступлением в силу КАС Украины ( 2747-15 ) 1 сентября2005 года все публично-правовые споры, в которых хотя бы одной из сторон является субъект властных полномочий, отнесены к подсудности административных судов (части первая, друга статьи 2, пункты 1, 2, 7 части первой статьи 3 КАСС Украины) ( 2747-15 ). Окружным административным судам согласно части второй статьи 18 КАС Украины ( 2747-15 ) в редакции Закона Украины от 6 июля 2005 года N 2747-IV ( 2747-15 ) были подсудны все административные дела, в которых одной со сторон являлся орган государственной власти,другой государственный орган, орган власти Автономной Республики Крым, их должностное или служебное лицо, кроме дел по поводу их решений, действий или бездеятельности в делах об административных проступках. Такой объем предметной подсудности содержал и правовые споры, связанные с социальными выплатами, если ответчиком в деле был любой из указанных органов или должностные лица — субъект властных полномочий.

Законом Украины от 25 декабря 2008 года N 808-VI ( 808-17 ) в КАС Украины ( 2747-15 ) внесены изменения, согласно которым споры, связанные с социальными выплатами, на основании нового пункта 3 части первой статьи 18 КАС Украины ( 2747-15 ) начали рассматривать за подсудностью местные общие суды в порядке административного судопроизводства.

Законом N 1691 ( 1691-17 ) (пункт 2 раздела I) указанный пункт 3 части первой статьи 18 КАС Украины ( 2747-15 ) исключен, а часть первая статьи 15 ГПК Украины ( 1618-15 ) изложена в новой редакции, где по смыслу пункта 2 споры, связанные с социальными выплатами, независимо от статуса ответчика надлежит рассматривать в порядке гражданского судопроизводства (абзац четвертый пункту 1 раздела I) ( 1691-17 ).

3.2. Согласно части второй статьи 3 Конституции Украины ( 254к/96-ВР ) главной обязанностью государства являются утверждения и обеспечение прав и свобод человека, за свою деятельность государство отвечает перед человеком. Обеспечение прав и свобод нуждается в, в частности, в законодательном закреплении механизмов (процедур), которые создают реальные возможности для осуществления каждым гражданином прав и свобод (абзац четвертый подпункту 3.2 пункта 3 мотивировочной части Решения Конституционного Суда Украины от24 декабря 2004 года N 22-рп/2004) (v022p710-04). К таким механизмам принадлежит структурированная система судов и виды судебного производства, установленные государством. Судебная защита считается наиболее действенной гарантией восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина.

В Украине система судов создана согласно положениям статей 6, 124, 125 Конституции Украины ( 254к/96-ВР ) с применением принципа специализации с целью обеспечения наиболее эффективных механизмов защиты прав и свобод человека в соответствующем правоотношении.

За предписанием части первой статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основополагающих свобод ( 995_004 ) (дальше — Конвенция) каждый при решении вопроса относительно его прав и обязанностей имеет право на справедливое и открытое рассмотрение независимым и беспристрастным судом, установленным законом. В развитие указанного положения

Европейский суд по правам человека в Решении от 25 февраля 1993 года в деле «Доббертен против Франции» указал, что часть первая статьи 6 Конвенции ( 995_004 ) обязывает государства-участницы организовать их судебную систему таким образам, чтобы их суды и трибуналы выполняли каждую из своих функций (пункт 44)( 995_004 ), присущую соответствующему судебному учреждению.

Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей» ( 2453-17 ) предусмотрено, что судебная власть реализуется путем осуществления правосудия в рамках соответствующих судебных процедур (часть вторая статьи 1) ( 2453-17 ), в системе судов общей юрисдикции (часть первая статье 3) ( 2453-17 ) действуют специализированные суды (части вторая, третья статье 17, статья 18) ( 2453-17 ), к которым принадлежат хозяйственные, административные суды (части вторая, третья статьи 21, часть третья статьи 26, часть друга статьи 31)

( 2453-17 ). Главными критериями судебной специализации признается предмет спорного правоотношения и присущая для его рассмотрения процедура. Процессуальными кодексами Украины установлена неодинаковая процедура судебного производства относительно разного правоотношения.

На основании положений Конституции Украины ( 254к/96-ВР ) о судебной специализации (часть первая статье 125) ( 254к/96-ВР ) и о гарантировании каждому права на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц (часть вторая статьи 55) ( 254к/96-ВР ) в Украине образована отдельная система судов административной юрисдикции. Защита прав, свобод и интересов физический лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны субъектов властные полномочия определены как непосредственная задача административного судопроизводства (часть первая статье 2 КАС Украины)(2747-15). Административное судопроизводство как специализированный вид судебной деятельности стало тем конституционно и законодательно закрепленным механизмом, который увеличил возможности человека для осуществления права на судебную защиту от противоправных решений, действий или бездеятельности субъектов властных полномочий.

Системный анализ указанных норм Конституции ( 254к/96-ВР ) и законов Украины дает основания утверждать, что размежевание юрисдикционных полномочий между общими и специализированными судами подчинено гарантиям права каждого человека на эффективную судебную защиту. При таком подходе все публично-правовые споры, в которых хотя бы одной из сторон является субъект властных полномочий, принадлежат к административной юрисдикции и по компетенции должны быть рассмотрены административными судами (пункты 1, 2, 7 статье 3, часть первая статье 17 КАСС Украины) ( 2747-15 ). Это касается также подсудности споров, связанных с социальными выплатами, в которых по иску физического лица ответчиком является субъект властных полномочий.

Итак, соблюдение конституционного принципа специализации при принятии законов относительно организации и деятельности судов Украины является конституционной обязанностью законодателя. Внесенные Законом N 1691 ( 1691-17 ) изменения в КАС Украины ( 2747-15 ) и ГПК Украины ( 1618-15 ), которыми споры, связанные с социальными выплатами, изъяты из компетенции судов специализированной (административной) юрисдикции и переданы в подсудность общим судам (гражданская юрисдикция), не отвечают части первой статье 125 Конституции Украины ( 254к/96-ВР ).

3.3. Конституционный принцип специализации, согласно которому образована система административных судов, обусловил внедрение присущего ему порядка судопроизводства. Этот порядок в сравнении с гражданским судопроизводством имеет отличие в процессуальных правах и обязанностях как лиц, принимающих участие в деле, так и суде в сборе и исследовании доказательств, которое должны обеспечить процессуальные возможности защиты прав, свобод и интересов истца в споре с субъектом властных полномочий.

В административном судопроизводстве, в отличие от гражданского судопроизводства, действует принцип официальности, который заключается в активной позиции суда относительно выяснения всех обстоятельств в деле (часть четвертая, пятая статьи 11, часть вторая статьи 69, часть пятая статьи 71 КАСС Украины) ( 2747-15 ). Обязанность относительно доказывания правомерности своего решения, действия или бездействия возлагается на субъекта властных полномочий, если он как ответчик возражает против административного иска (часть вторая статьи 71 КАСС Украины) ( 2747-15 ), а в гражданском судопроизводстве каждая сторона обязана доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений (часть первая статье 11, часть первая статье 60 ГПК Украины) (1618-15). «Субъект властных полномочий должен подать суду все имеющиеся у него документы и материалы, которые могут быть использованы как доказательства в деле. В случае невыполнения этой обязанности суд истребует названные документы и материалы», а если такие предписания ответчик без уважительных причин не выполняет, то «суд решает дело на основании имеющихся доказательств» (часть четвертая, шестая статье 71 КАСС Украины) ( 2747-15 ). Гражданско-процессуальное законодательство не устанавливает для суда таких полномочий.

Административные дела по поводу обжалования правовых актов индивидуального действия, а также действий или бездеятельности субъектов властных полномочий, которые касаются интересов конкретного лица, согласно части второй статьи 19 КАСС Украины ( 2747-15 ) решаются административными судами по выбору истца, кроме случаев, установленных этим кодексом ( 2747-15 ). Тем не менее в гражданском судопроизводстве согласно статье 109 ГПК Украины ( 1618-15 ) суд рассматривает иски по месту проживания или местонахождением ответчика, кроме случаев, указанных в статье 110 ГПК Украины ( 1618-15 ).

Административное судопроизводство допускает выход за границы исковых требований, если это необходимо для защиты прав человека, а также объединение в одно производство нескольких заявленных истцом требований, которые по другим законам надлежит рассматривать в порядке разного судопроизводства (часть друга статьи 11, часть друга статьи 21 КАСС Украины) ( 2747-15 ), что не допускается в гражданском судопроизводстве (часть первая статье 11, статья 16 ГПК Украины) ( 1618-15 ).

В части третьей статье 87 КАСС Украины ( 2747-15 ), в отличие от части третьей статьи 79 ГПК Украины ( 1618-15 ), не предусмотрены судебные издержки на информационно-техническое обеспечение рассмотрения дела, которые платит истец при представлении гражданского иска (часть пята статьи 119 ГПК Украины) ( 1618-15 ).

В административном судопроизводстве, в отличие от гражданского судопроизводства, физический лицо как истец к субъекту властных полномочий имеет преимущества относительно компенсации судебных издержек, а по просьбе истца служащим аппарата административного суда может быть предоставленна помощь в оформлении искового заявления (части первая, пята статьи 94, часть третья статье 105 КАСС Украины) ( 2747-15 ).

Исходя из изложенного есть основания констатировать,что указанными изменениями в КАС Украины ( 2747-15 ) и ГПК Украины ( 1618-15 ) нарушен принцип специализации в судопроизводстве и сужены ранее установленные законом процессуальные права и гарантии лица, а механизм судебной защиты его прав стал менее эффективным и доступным. Такое утверждение коррелируется с правовой позицией Конституционного Суда Украины, по которому «сужение содержания и объема прав и свобод является их ограничением. В традиционном понимании деятельности определяющими понятие содержания прав человека являются условия и средства, которые представляющие возможности человека, необходимые для удовлетворения нужд его существования и развития. Объем прав человека — это их сущностное свойство, выраженное количественными показателями возможностей человека, которые отображены соответствующими правами, которые не являются однородными и общими. Общепризнанным есть правило, согласно которому сущность содержания основного права ни в коем случае не может быть нарушено» (абзац четвертый подпункту 5.2 пункта 5 мотивировочной части Решения от 22 сентября 2005 года N 5-рп/2005) ( v005p710-05 ).

Согласно части третьей статьи 22 Конституции Украины ( 254к/96-ВР ) при принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод. Тем не менее изменения в КАС Украины (2747-15) и ГПК Украины ( 1618-15 ) сузили процессуальные права истца в делах, связанных с социальными выплатами, ограничив его возможности в судебной защите своих прав в спорах с субъектом властных полномочий, который нарушает часть третью статьи 22, часть первую статьи 55 Основного Закона Украины ( 254к/96-ВР ).

На основании изложенного Конституционный Суд Украины приходит к выводу, что положение пункта 2 раздела I Закона N 1691 ( 1691-17 ) относительно исключения пункта 3 из части первой статьи 18 КАС Украины ( 2747-15 ), пункта 2 раздела II «После вступления в силу этим Законом административные суды завершают рассмотрение дел, проведение в которых было открыто за пунктом 3 части первой статьи 18 Кодекса административного судопроизводства Украины ( 2747-15 ). Административные иски, апелляционные и кассационные жалобы или представления, представленные до вступление в силу этим Законом к соответствующим административным судам в административных делах, предусмотренных пунктом 3 части первой статьи 18 Кодекса административного судопроизводства Украины ( 2747-15 ), и по которым производство не открыто, передаются этими судами в соответствующие суды, которые будут осуществлять их рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства» и пункт 2 части первой статьи 15 ГПК Украины ( 1618-15 ) в редакции Закона N 1691 ( 1691-17 ) о подсудности судам гражданской юрисдикции всех дел, связанных с социальными выплатами, противоречат части третьей статье 22, части первой статье 55, части первой статье 125 Конституции Украины ( 254к/96-ВР ).

Учитывая приведенное и руководствуясь статьями 147, 150, 152, 153Конституции Украины ( 254к/96-ВР ), статьями 51, 52, 61, 63, 65,67, 69 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины»( 422/96-ВР ), Конституционный Суд Украины

решил:

1. Признать такими, что не соответствуют Конституции Украины ( 254к/96-ВР ) (являются неконституционными), положение Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами» от 18 февраля 2010 года N 1691-VI ( 1691-17 ), а именно:

— пункт 2 раздела I: «Пункт 3 части первой статьи 18 Кодекса административного судопроизводства Украины ( 2747-15 ) (Ведомости Верховной Рады Украины, 2005 г., NN 35-37, ст. 446) исключить»;

— пункт 2 раздела II: «После вступления в силу этим Законом административные суды завершают рассмотрение дел, производство в которых было открыто за пунктом 3 части первой статьи 18 Кодекса административного судопроизводства Украины ( 2747-15 ). Административные иски, апелляционные и кассационные жалобы или представления, поданные  до вступления в силу этим Законом в соответствующие административные суды в административных делах, предусмотренных пунктом 3 части первой статьи 18 Кодекса административного судопроизводства Украины ( 2747-15 ), и по которыми производство не открыто, передаются этими судами в соответствующие суды, которые будут осуществлять их рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства».

2. Признать таким, что не соответствуют Конституции Украины (являются неконституционным), пункт 2 части первой статьи 15 Гражданского процессуального кодекса Украины ( 1618-15 ) в редакции Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами» от 18 февраля 2010 года N 1691-VI ( 1691-17 ).

3. Положение Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами» от 18 февраля 2010 года N 1691-VI ( 1691-17 ) и Гражданского процессуального кодекса Украины ( 1618-15 ),признанные неконституционными, теряют силу со дня принятия Конституционным Судом Украины этого Решения.

4. Решение Конституционного Суда Украины является обязательным к выполнению на территории Украины, окончательным и не может быть обжалованное.

Решение Конституционного Суда Украины подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Украины» и в других официальных изданиях Украины.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД УКРАИНЫ